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Henri Pérouze
 
       
 
35 h : Caramba ! encore raté… ?
La Lettre du cadre territorial - décembre 2001

Vous connaissez l’histoire des tailleurs de pierre qu’on interroge sur leur activité : « je taille une pierre » / « je prépare un pilier » / « je bâtis un clocher » / « j’élève un temple à la gloire de mon Dieu »… 4 réponses, 4 postures très différentes, du taylorisme au plus haut niveau d’appartenance en langage managérial.

Nous observons aujourd’hui cette même répartition sur le chantier de l’ARTT dans les services publics français. L’intelligence de l’action varie de l’approche la plus mécaniste « je fais ce qu’on m’a dit de faire » à la plus spirituelle « je sais pourquoi et j’adhère » (aux finalités de l’action). Il existe même à quelques semaines de l’échéance encore une 5ème posture, celle de l’inactivité totale pour ceux qui attendent toujours des instructions….

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Quels que soit les jugements portés sur l’initiative du législateur, nous devrons appliquer la réglementation au 1er janvier 2002. Les plus intelligents ont su transformer les contraintes en opportunité. Les plus obtus gâchent aujourd’hui les possibilités de repenser le service public local.

Il est vrai que l’ensemble des administrations ne disposent pas du tout des mêmes outils que le secteur privé (allègements de charges en contrepartie d’embauche, aide au conseil, etc.). Le contexte a aussi radicalement changé en quelques années : le slogan « réduire le travail pour mieux le partager » sonne creux face aux difficultés rencontrées pour pourvoir désormais de nombreux postes. Certains observent la poursuite d’un progrès social qui aura réduit le temps de travail de près de moitié en l’espace d’un siècle. D’autres redoutent un affaiblissement économique entraîné par une perte de compétitivité à l’échelle mondiale. L’histoire retiendra peut-être que les administrations se seront partagées, à l’instar des entreprises privées, entre celles qui ont choisi cette obligation pour se moderniser, remettre en cause leur fonctionnement, rebondir dans une nouvelle dynamique et celles qui se sont crispées sur leur organisation bureaucratique avant de disparaître ? (les « sciences économiques » ne peuvent plus ignorer l’influence de la psychologie et de l’idéologie des acteurs individuels et collectifs).

Il faut rappeler tout d’abord que la mise en œuvre de l’ARTT dans les services publics français devait faire l’objet d’un accord cadre pour définir des règles générales d’application en vertu du principe de parité entre les trois fonctions publiques. Cette négociation a échoué mais le gouvernement avait opportunément commandé le rapport ROCHE qui dénonçait, assez ouvertement pour un rapport officiel, l’extrême hétérogénéité des durées du temps de travail effectif des fonctionnaires.

Les médias ont surtout amplifié les cas de laxisme pour entonner un nouveau couplet anti-fonctionnaire… (en omettant de citer le nombre de situations notamment dans l’encadrement territorial où, de fait, les 50 heures hebdomadaires se doublent d’une charge mentale liée à la pression des urgences quotidiennes). Cette orchestration bruyante et la période estivale ont apparemment permis de faire passer sans encombre le décret du 25 août 2000 qui constitue la pierre angulaire de la réglementation de l’ARTT.

Bien sûr, compte tenu du principe de « libre administration des collectivités territoriales », il a fallu une loi (3 janvier 2001) pour étendre son champ d’application à la fonction publique territoriale mais elle renvoie au cadrage du texte fondateur. La loi de juillet 2001 n’ayant apporté que des précisions mineures, nous sommes encore dans l’attente de réglementation précise relative à de nombreuses questions pratiques et il ne reste que quelques semaines… De nombreuses questions demeurent en effet, tant dans le toilettage des textes antérieurs relatifs aux statuts que dans le cadrage des dispositions spécifiques à prendre localement. A noter que le principe de parité est déjà battu en brèche par l’inégalité introduite entre les collectivités qui ont contracté avant la loi du 3.01.01 et les autres qui devront respecter le « plancher et plafond » représenté par les 1600 heures (cf. la circulaire DGCL du 13.04.01 adressée aux préfets pour le contrôle de légalité des délibérations territoriales).

C’est en effet autour de ce nombre, hélas, que se réduit aujourd’hui le débat. L’obligation d’un décompte annuel du temps de travail occulte une autre innovation majeure que constitue l’exigence de formalisation de cycles de travail et leur nécessaire transparence auprès des comités techniques paritaires. (Cette crispation envers les 1600 heures correspond à un phénomène général d’impuissance de mesure du travail effectif. Le contrôle du temps de travail ne représente en effet qu’une piètre indication de la contribution de chaque travailleur à l’atteinte des objectifs qui ont présidé à la création de son poste de travail…).

Je n’évoquerai pas ici le cas des collectivités qui, par solidarité gouvernementale, ont anticipé leur démarche en contractant l’an dernier des accords exemplaires aujourd’hui dénoncés par les organisations syndicales signataires (à l’époque, réduction de régime indemnitaire contre création d’emplois).

Comment vont faire par exemple les collectivités qui étaient déjà officiellement à 35 heures depuis les « contrats de solidarité » de 1982 / 83 ? Que vont devenir les journées de congés supplémentaires déjà accordées : « journées du Maire, jour de la foire, jours d’ancienneté, jours de boni », etc… Comment sera décompté le temps de travail annuel des statuts particuliers ayant obtenu par exemple pour 16 heures hebdomadaires la reconnaissance d’un travail à temps plein mais réparti, de fait, sur seulement 36 semaines de l’année… ? A-t-on bien compris qu’au régime de 35 heures, il faudrait réduire les congés à 25 jours par an ? (plus un ou 2 jours de fractionnement éventuel) c’est-à-dire faire travailler davantage les agents pour respecter le seuil des 1600 heures alors qu’ils s’attendent tous non seulement à la réduction du temps de travail annoncée par les médias mais au choix d’affectation du crédit de ce temps libéré.

La boutade cynique du ministre Strauss-Khan interrogé il y a deux ans sur les 35 heures dans la fonction publique : « ça va être dur, il faudra d’abord faire 30 puis 32 heures avant d’y arriver… » prend aujourd’hui un relief singulier.

Le panorama des pratiques ARTT révèle une typologie qui pourrait être amusante si elle ne conduisait pas de fait à une dégradation notable du service public dans la plupart des cas : les hypocrites délibèrent sur 1600 h théoriques, acceptent des jours de congés dits ARTT et ferment les yeux sur les « avantages acquis » c’est-à-dire octroient de fait plus de 10 semaines de congés… les autruches s’enterrent la tête dans le sable en espérant une remise en cause, un moratoire d’application et refusent de voir l’augmentation inéluctable de plus de 10 % de leur masse salariale… les comptables sont satisfaits de faire commencer le travail à 8 h 14 et finir à 16 h 46… / les effrontés prennent ostensiblement une délibération en dessous du seuil exigé par les textes… les négriers refusent toujours l’idéologie de la réduction du temps de travail et exigent une disponibilité totale du petit personnel non syndiqué bien sûr … les rares managers finalisent une démarche engageant les agents dans une véritable refonte du service public local…

Il faut dire que la plupart des grandes collectivités ont commencé la démarche à l’envers : le sondage individuel des agents étouffe les services sous une avalanche de demandes individuelles impossible à satisfaire sans paralyser le fonctionnement et l’ouverture préalable de négociations entre direction et organisations représentatives stérilise la dynamique projet de service. De ce point de vue, la fonction publique d’Etat donne actuellement le mauvais exemple en contractant en catimini et in extrémis des accords creux avec charge d’en décliner l’application après l’échéance ! La plupart des services déconcentrés de l’Etat et plusieurs grands établissements publics apparaissent aujourd’hui piégés dans cette impasse qui légalise et amplifie les « avantages acquis » autour de 9 semaines de congés par an sans poser d’abord les questions fondamentales :

Quels services doit-on rendre aujourd’hui ? Quels changements doit-on intégrer pour prendre en compte les nouvelles orientations stratégiques, l’évolution des besoins des usagers, et anticiper les mouvements de personnel à prévoir en matière de gestion des ressources humaines ? Comment repenser l’organisation du travail pour mobiliser l’intelligence collective des agents ? Quels engagements de progrès sont formalisés en contrepartie d’une réduction du temps de travail ? Comment élaborer le meilleur compromis entre les aspirations individuelles légitimes des agents (qualité de vie), le redéfinition des objectifs de l’action publique (dans le respect de ses finalités intangibles), la prise en compte des contraintes spécifiques des métiers (préoccupation de l’encadrement) et l’enjeu de ne pas alourdir la pression fiscale compte tenu du poids déjà conséquent des prélèvements obligatoires dans notre société ?

Professionnel du conseil en management de l’action publique, je suis frustré de voir combien le chantier de l’ARTT apparaît de plus en plus comme un avatar mécaniste de mise en conformité administrative au lieu de constituer un formidable chantier de modernisation de nos administrations. Bien sûr, il existe heureusement des exceptions et nous sommes heureux d’accompagner ou d’observer de véritables conduites de projet de changement notamment dans des collectivités de taille moyenne moins polluées par la culture de centralisme bureaucratique…

Citoyen français confronté à la diversité des services publics locaux, je suis effrayé de l’archaïsme de bon nombre de nos services publics. Il suffit d’observer par exemple la démarche ARTT du Ministère des finances pour comprendre qu’à l’instar de la Banque de France, leur hiérarchie se trompe encore de siècle en reproduisant une cécité et une rigidité mortifère. La logique du vivant repose en effet sur un renouvellement permanent des éléments d’un tout qui ne conserve sa finalité qu’à ce prix. A l’heure où se pose à l’échelle de la planète la question des limites d’une économie de marché pour maintenir les régulations essentielles à l’exercice des démocraties dans des états de droit, je redoute de voir dans quelques années un gouvernement moins « social » profiter de ces caricatures pesantes, pour jeter le bébé avec l’eau du bain. A quelques exceptions près, l’arrogance et le déficit managérial des « responsables » publics se conjuguent en effet encore trop souvent aux corporatismes et aux rigidités d’organisations syndicales héritières des œillères d’une culture manichéenne (spécificité française…).

Le chantier ARTT présentait les potentialités d’un puissant levier de management développement d’une culture de service public contemporain, mise en place de mesures d’efficience (« évaluation du ratio moyens / résultats), renforcement du dialogue social, intégration des nouvelles technologies d’information et de communication, résorption de la précarité, développement de la polyvalence par l’élargissement des compétences, renforcement du dialogue social, mobilisation des agents par un management participatif, gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, etc.

Les visites de chantier fin 2001 nous laissent globalement l’impression pénible d’une grande pagaille : ici, immobilisme borné (+ 4/39ème d’augmentation de la masse salariale de fait) / là, strabisme d’une réduction à la calculette (dégradation du service public) / ou encore démagogie éhontée attaquée par des contribuables en colère (jurisprudence à suivre attentivement)… mais le voyage n’est pas terminé puisqu’un certain nombre de diligences s’ébranlent aujourd’hui dans les ministères.

Février 89 : circulaire Rocard sur la modernisation du service public.
Août 2000 : décret sur l’aménagement et la réduction du temps de travail.

Deux formidables occasions d’un véritable « aggiornamento » de l’action publique. Caramba ! Encore raté ?

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